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必须彻底抛弃地方政府GDP竞争
来源: 作者:宋晓梧 发布时间:2018年01月05日 11:24
 作者:宋晓梧 2018年01月05日 11:24

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  我国目前的产能过剩大致可以分为三种类型:

  一是投资消费失衡型产能过剩。我国投资消费比例长期严重失衡,投资形成的产能在国内不能充分发挥作用,曾依靠大量出口保证生产的再循环。美国次贷危机和欧洲债务危机相继爆发后,出口受挫,国内消费不足导致的产能过剩随即凸显出来。

  这种类型的产能过剩不是产业结构或行业结构调整所能根本解决的,为了短期GDP增长再盲目加大投资力度更是“饮鸩止渴”。它表明经济社会发展出现了深层次全局性问题。解决这类产能过剩的着眼点应放在调整收入分配结构方面,侧重提高劳动所得比重,提高居民收入尤其是中低收入者比重,缩小收入分配差距,同时严格控制各地大量重复建设投资。中央政府应避免在经济换挡期再度出手金融财政等强刺激投资的政策。

  二是经济发展阶段型产能过剩。在一个国家的经济高速增长阶段,特别是大规模基础建设阶段,需要大量的钢铁水泥等产业支撑,大规模基础建设基本完成,在高峰期形成的这些行业产能就明显过剩了。美国、日本、韩国等发达国家都经历过这样的发展阶段。现在中国经济经过20多年的高速增长,已经处在中速换档期,未来还会进一步减速,在高速发展阶段形成的一些行业产能出现过剩是必然的。需要指出的是,这种经济发展阶段性产能过剩并非一些学者所说的一般性的周期性产能过剩,即由于受到经济周期波动的影响,正常规模投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩,当经济周期再次处于上升期,这类产能将自然被释放。欧美日等发达国家的钢铁、水泥等行业的变动情况表明,当大规模基本建设达到一定程度后,这些行业的总产量不仅不再增长,甚至大幅度下降。换个角度也可以说,经济的再度增长,不能依然立足原有的产业结构,而需要建立在深度的结构调整之上。

  解决这种类型的产能过剩,完全靠市场自行调节需要很长周期,还可能出现局部甚至全局性的严重失业,何况各地不少企业就是当地政府以各类优惠政策支持建立的,因此政府有责任在财政、金融、产业政策、社会政策方面给予一定的支持引导。

  三是资源环境约束型产能过剩。当一国或一地整体资源环境不能支持某些行业现有产能发展时,会出现这类产能过剩。我国大气污染、水质污染、土地污染都到了十分严重的程度。这类产能过剩,也是发达国家经历过的,伦敦的雾霾、日本的水俣病就是典型案例。我们在上世纪80年代曾明确宣布,中国绝对不走一些发达国家先污染后治理的老路。遗憾的是,30年后不得不承认,在这方面,我们不仅重蹈覆辙,一些方面更为甚之。

  解决这类产能过剩,关键是提高环保准入标准。现在需要较大幅度提高环保准入标准,包括单位能源消耗,单位碳、二氧化硫等污染物的排放等。标准一经公布,不分国有民营,企业一律平等竞争,政府加强监管,那些无法达到标准的企业将自动退出。至于地区排放总量是否仍然上升,最终还是在于环保准入标准的设定是否严格。如果环保准入标准门槛低,又按照某一排放总量下达压缩产能的行政指标,如何落实到企业将十分困难,也很难做到公平公正,还给行政自由裁量权留下过大的空间。此外,西部一些环境还比较好的地区,提出可以把东部环境难以承载的重化工业项目转移过去,对此应十分慎重。西部决不能再走先污染后治理的老路了。

  以上三种类型的产能过剩在实际经济活动中是交织在一起的,但通过分析、分类,有利于我们采取有效的政策组合,统筹治标与治本逐步加以解决。

  我认为,政府与市场的关系没有理顺,尤其是地方政府的GDP竞争,大大加剧了上述三种类型的产能过剩,是去产能研究中必须高度重视的问题。

  地方政府的GDP竞争曾经极大地调动了地方政府的积极性,为中国经济高速发展做出了历史性的贡献。但这一模式也极大地扭曲了市场配置机制,付出了过高的资源、环境成本,同时压低了劳动力成本,降低了国民福利,还提供了巨大的权钱交易空间,造成制度性严重腐败,弊早已远远大于利,到了必须彻底抛弃的时候了。针对中国当前的实际情况,关于去产能的各类政策建议中,如果不理顺政府与市场的关系,不坚决摒弃地方政府GDP竞争,谈不上对症下药,是治标不治本。

  第一,应尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,以利于保证全国政令统一、市场统一。同时加快劳动力、土地、资金等要素配置的市场化进程,打破行政性分割,特别是“诸侯经济”分割对要素市场配置的阻碍。国际经验也表明,政府建立面向全民的均等化的基本公共服务和基本公共设施,是在发展过程中缩小地区居民收入差距的普遍做法。

  第二,要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,结果反而在一定程度上割裂了全国统一的社会主义市场经济体系,形成地方政府主导的“诸侯经济”和地方政府公司化倾向,最终加大了各地协调发展的难度。

  第三,合理划分基本公共服务方面中央与地方的财权事权。就全国看,包括义务教育、公共卫生、基本社会保障在内的许多基本公共服务项目,仍存在地区间二次分配扩大一次分配差距的逆向转移问题。

  按照十八届三中全会决定精神,考虑到基本公共服务均等化是针对全国而言,建议中央政府在教育、医疗、社会保障等基本功公共服务方面,担负更主要的支出责任。一是明确界定基本公共服务的范围,并随同经济社会发展水平提高而相应调整。二是明确全国实施基本公共服务均等化的标准,由中央政府平衡各地基本公共服务的投入水平,并建立科学的评价指标体系,在十三五时期坚决扭转地区间基本公共服务投入扩大一次分配差距的逆向转移趋势,再经过5至10年的努力,力争初步达到基本公共服务主要项目全国均等化的目标。三是明确划分各级政府提供基本公共服务的权责,保证责任归属清晰、合理。四是完善财税制度,合理调整政府间财权配置,扩大地方税收来源,并且按照基本公共服务均等化的要求,完善财政转移支付制度。五是鼓励发达地区吸纳欠发达地区的人口,促其融入当地社区,成为稳定的迁徙者。中央和地方政府应以常住人口、而不是户籍人口为基数来制定基本公共服务的发展政策和发展目标。中央政府在财政转移支付等各项政策上,对主动吸纳外来人口的地区给予适当鼓励。

  第四,地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调,侧重提供良好的经济社会发展环境,提供基本公共服务,维护市场公正,公平竞争秩序和社会安定。

  第五,中央政府放权后,地方政府如果不管那些“不该管、管不了、管不好”的事,上千万个企业及社会各个不同利益主体又没有形成有效的自律维权与相互协调机制,社会就难以稳定。不仅如此,长期以来地方政府为了GDP竞争,还把各类行政单位和社会组织都变成变相的经济组织,让他们去落实投资指标、招商引资指标,实际形成了地方政府直接配置资源的特殊体制。这一体制的形成,有地方GDP竞争的压力,有中央与地方财权事权划分不当的原因,更是受到社会组织发育严重滞后的制约。

  扭转地方政府公司化倾向,抑制地方政府的GDP竞争,绝不是把所有权力再次高度集中到中央,而是要清晰界定政府尤其是地方政府与市场的界限。中央政府和地方政府都不应做市场、企业、社会组织、中介机构可以做的事,地方政府更不应再充当资源配置的主体。要借鉴发达市场经济国家行业协会、商会在去产能过程中的积极作用,以及这些协会、商会在制定行业准入标准,进行行业自律方面的经验,结合我国经济社会实际,进一步培育和发展社会组织,使之成为社会主义市场经济体制的重要组成部分,并为政府,尤其是地方政府简政放权、转变职能构建前提条件。

  (作者系中国经济改革研究基金会理事长)

【编辑:向文聪】
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